古人云“徒法不足以自徙”。假定现存的法律都是良法，假定守法主体的素质和违法机会都是恒定，那么法律要得到有效的实施，就必须有一个良好的法律执行机制，即法律的监管模式。在建设生态文明，实现可持续发展的背境下审视我国当前的环保监管模式，其还存在诸多不足。在目前的宪政背景下，结合我国经济和社会发展的具体国情，整合环境监管的各种资源、科学设置监管主体、恰当配置监管权力、强化环保监管力度，创制多种有效的监管模式显得尤为重要。
　　一、环保监管模式的基本认识
　　（一）环保监管模式的概念生成
　　所谓监管，是指对运行中的事物进行监督和控制，使其不致脱离既定的轨道或偏离期望的走向。经济合作与发展组织（OECD）在《监管问题及多哈发展议程（解释文本）》中将监管定义为国家对企业、公民和政府自身行为所采取的管制措施。①环保监管属于政府社会性监管职能的一部分。它不仅指普通的环境行政管理行为，还包括对影响和破坏环境的微观市场主体的经济行为进行管制，将人类的经济活动限定于环境的承受范围之内。环保监管也不仅是指对潜在的环境污染和破坏行为的直接强制，它既包括对微观市场主体的经济行为设定规范，即环境保护立法；还包括对微观经济主体的污染和破坏环境行为实施后，司法机关依据相关法律法规做出课以污染者相应法律责任的司法裁判行为，即环境保护司法等。同时，环保监管还包括其他社会主体及社会公众对环境污染和破坏行为的社会性监督。基于以上认识，笔者认为，所谓环保监管，是指政府采取措施对经济主体潜在地和现实地造成环境污染的行为加以规范和限制。环保监管模式就是指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。从静态上讲，是指环保监管主体的设置及各自权限；从动态上讲，是指环保监管主体依照自身权限开展活动的运行机制。
　　（二）环保监管模式的内容厘清
　　一是环保监管主体设置。政府是环保监管的当然主体。此外，微观经济主体是环境污染和破坏的直接责任者，他们在生产经营活动中有义务和责任采取自我监管措施以减少对环境的损害，因而也应当成为监管主体的一部分。不仅如此，在现行民主政治构架下，一方面，社会公众对政府行为有监督的权利，当然也对政府的环保监管行为享有监督权；另一方面，政府的有限性和“政府失灵”等因素也决定了政府对环境的监管并非无所不能，尤其是政府履行监管职能，更是需要社会公众的支持和配合，诸如举报环境污染事实、提供环境污染线索、搜集与环境污染相关的证据等等。因此，从这个意义上讲，社会公众当然也是环保监管主体。
　　二是环保监管职权划分。环保监管职权的配置应依据环境问题的现状、特征、发展趋势和环境保护的目标科学、合理进行，以满足环保监管职权运行的高效性。首先，要保证环保监管主体“有权可用”，在发现环境污染和破坏行为依法应当惩处的，监管主体能够依照自己合法享有足够的监管职权，包括能够采取哪些措施、实施哪些行为对其进行有效制裁；其次，要促使环保监管主体“有权必用”，一旦出现环境污染损害行为，环保监管主体必须依照自身的监管职权采取制裁措施，以保障其监督行为的及时性；最后，要监督环保监管主体权力“不得滥用”，也就是要对环保监管职权加以合理限制，不宜过大、过宽，对每一主体的权力都要有所制约，避免其借“环保监管”之名而行滥权、侵权之实。
　　三是环保监管运行机制。环保监管运行机制是环保监管主体行使环保监管职权的过程，包括环保监管主体之间的相互关系，环保监管职权的相互支持、相互依赖和相互制约关系，以及环保监管主体运用环保监管职权的工作规程。环保监管运行机制主要是解决各环保监管主体之间依照何种程序、步骤在各自既定的监管职权范围内协调动作的问题。
　　二、现行环保监管模式的审视与反思
　　有学者将我国的环境监管体制概括为“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的模式。也有学者认为我国现行的环保监管体制从横向的关系来看，具有“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的特点；从纵向的关系来看，具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点。但是，从现有的法律规定和环保监管实际来看，我国现行的环保监管模式还存在很多问题。事实上，我国只是规定了“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的基本原则，但真正意义上的“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的体制尚未真正建立。我国环保监管体制方面存在的问题集中表现在以下几个方面：
　　（一）环保监管机构设置方面存在的缺失
　　1.环保监管机构设置过于分散。根据我国现行的法律规定，环境污染事项主要由专门的环保监管部门管理，但其中涉及交通、固体废物、渔业、水体、海洋、生活噪声等污染的防治则由其他相关部门负责监管；自然资源的利用和保护均由相应的资源管理部门管理。由此可见，我国环保监管机构主要有各级人民政府环境保护行政主管部门和以林业部门、水利部门等为代表的具有环保监管权限的部门。农林、水利等为代表的非专门性的行政管理部门也享有一定的环保监管职权。类似部门主要包括公安、安监、交通、民航、土地、农业、渔政、水利、海洋、地质矿产、林业、卫生、食品安全监管、城乡建设、城市规划和市容监管等部门。这样过于分散的机构设置易环保监管的冲突、重叠和缺位等问题。环保监管机构的过于分散必然导致效率的低下，目前，我国环保监管机构设置过于分散是现行环保监管体制模式存在的最为突出的问题。

    2.依行政区划对环境资源进行条块分割不合理。我国目前将环境资源依据行政区划分割为不同的管辖区域，由不同的地方政府分别监管。但是，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富与公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。加之环境资源的多重使用价值，使得对地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于对环境资源保护的考虑。使用环境资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中似乎通过规范公民和企事业单位的行为、建立各种监督管理制度得到了解决，但由于种种原因，却忽视了对地方利益、部门利益的限制，往往导致整个环境资源的监管处于混乱的状态，最终也必然影响我国的环保事业的发展。有学者曾指出，我国环境保护立法只注重规范市场主体，而忽视政府机关权力的限制与协调，管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。② (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）