北京市严重的空气污染一直是北京政府、市民和国外媒体广泛关注的问题,但大气作为一种公共产品,其本身具有的特性就决定了其治理的复杂性,也决定了在进行市场调节的基础上,必须更大程度上地发挥政府职能,才能实现效用最大化。
　　所谓公共产品,简言之就是在消费中能使公众受益,并且很难做到不让某些人受益的产品。公共产品具有非竞争性和非排斥性,并且具有外部效应,这些都违背了完全竞争市场的假定,使得市场调节失灵。因而,由政府来提供这种产品,政治过程替代市场机制,是比较可行有效的办法。
　　空气污染作为一种公共产品,其治理已经不是单纯的市场调节所能解决的了,必须依靠政府干预的力量。国家和北京市政府特别重视大气污染的治理、北京环境的改善。从1998年开始,一共分13个阶段、200多项措施。1999年北京市政府颁布了治理大气污染的28项措施,主要包括以下几个方面:(1)对市区的机关、团体、部队、企业事业单位,个体工商户实行绿化“门前三包”及居民小区、庭园绿化责任制;(2)对建筑工地和施工道路进行整顿,使其达到环保标准;(3)集中力量进行锅炉改造,实行煤炭准销证制度,任何单位不得供应和销售超标煤。积极推广天然气的使用;(4)继续强化对货运机动车的管理,限制尾气排放超标率较高的机动车辆的行驶范围;(5)通过各种媒体宣传有关环保法规、政策和控制大气污染的措施,开展环保教育,积极组织对环境污染防治技术、政策的研究。政府采取了这些措施后,空气质量的改善还是很明显。
　　由此可以看出,对于大气污染所产生的外部成本,政府可以采取的有效干预措施之一就是公共管制。2006年11月北京市在3天的时间里对近80万辆汽车(约占北京市机动车辆总数的30%)的上路进行了限制,也产生了明显的效果,经测定,管制后空气中的有害成分下降了40%。这就有力地证明了公共管制在大气污染治理中的重要作用。
　　但管制也有不足之处,它虽然限制了污染的水平,却没有将外部成本转变成内部成本,承担污染成本的依然是社会。经济学家庇古认为,政府可按生产者所造成的边际外部成本大小向企业征税。这样,税收就成了企业成本的一个组成部分,成为企业的内部成本。这一理论在现实中也得到了运用。国家环保总局曾经传出要在2010年将向消费者征收汽车尾气排放税,这在社会上引起了强烈反响,一时众说纷纭。那么,北京市政府是否也可以采取相同的措施呢?有人认为征收尾气排放税不是高明之举,因为政府面临着“管制”和“保放”的两难选择。前者是着力提高汽车的环保要求,通过技术壁垒淘汰能力较差的厂商,后者是因为中国本土汽车厂商与外国厂商技术实力还不能分庭抗礼,如果本国的政策标准太苛刻,很多汽车产业都不得不停产。这样,政府就只能在环保方面调低一些政策门槛,给与本土汽车厂商一定的“保放”。但在笔者看来,从目前国际上通行的一些做法看来,征收“排放税”不失为一种有效途径,但有以下几点需要注意:
　　1、首先必须明确谁是大气污染的主要“生产者”,即明确征税对象以谁为主,以谁为辅。有人认为应以汽车生产商为主,这样可以增加制造商的压力,从而督促汽车制造商加大科技攻关力度,优先选择高效环保的清洁能源作为汽车的动力,最终达到降低汽车尾气排放目的。但笔者认为,对车主进行征税会更有效。一方面,如果对制造商进行征税,商家势必会将此计入成本,从而提高汽车的市场价格,也就是将税费变相地转嫁到购买者身上,最后为排放税买单的还是车主。另一方面,对广大车主进行征税有助于提高大众的环保意识,使车主们自觉减少不必要的外出,促使他们购买节能环保的车,这样又能反过来刺激汽车制造商研制生产更多的环保车型,从而形成良性循环,可谓一举多益。
　　2、确定征税标准。怎样征税?征多少税?对于排放量相同,而型号和使用时间长短不同的汽车,征税量是否应当相等?这都是需要明确的问题。这就需要政府制定出一个最适规模,使效益最大化。如果税费太高,势必会影响市民买车的积极性,不利于经济的发展;税费太低,又不能起到有效的约束作用,难以达到预期的效果。因此,怎样确定征税标准是个需要谨慎对待的问题。
　　3、征税要与达标排放相结合。征税的最终目的是为了限制排放量,如果不能实现达标排放,征税也只不过是为税收做些贡献,起不到防治污染的作用。规范汽车的排放行为,使每部车都能达标排放,甚至比征税更迫切。
　　4、避免重复征税。在征收排放税的同时,很有可能会带动相关税种的诞生,比如燃油税。这就意味着车主要为环保付出两次“目的完全相同的代价”,这是民众所不想看到的。更重要的是这样做会加大税收工作量,增添行政成本,降低工作效率,因而要尽量避免。
　　5、应当意识到,征税能在一定程度上治理大气污染,但并不是治本的办法。因此对于政府而言,更重要的是要推行更多的切实可行的政策措施,如积极研发新能源技术,宣传和普及市民的环保意识,加强环保教育,鼓励市民购买环保汽车等等,这些比起征税会具有更加深远的效益。
　　总之,治理空气污染,政府任重而道远,除此之外还需要广大市民的积极配合和共同努力。□
　　
　　参考文献:
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　　[2]申书海、陈学安.财政支出效益评价.中国财政经济出版社,2002.
　　[3]刘剑文.税法学.人民出版社,2003.
　　[4]马国.税收管理的职能.涉外税务,2001