近几年，通过改革管理体制和加强监管，县乡
财经秩序有一定好转，但由于一些制度性因素一直 未得到解决，成为导致财经秩序混乱的主要因素。
1．财税分配制度。1994年实行分税制后，财 权向上集中，地方财政的自给率从1993年的1．06下 降到1994年的0．57，且15年间没有太大回升。这种 财权向上集中的模式被逐级效仿，省市也形成了集 中下级政府财政资金的思维定势，在税收返还时进 行资金的二次集中，这样，最后留给县乡政府的财 力已是杯水车薪，大部分县乡政府财政仅够解决温 饱。同时各级政府将事权层层下放，责任层层下 压，经常是上级出政策，下级出资金，这种事权与 财权严重不匹配的格局，是导致县乡财经秩序混乱 的根本原因。要完成上级部署的任务，要出政绩， 没有资金保证难以实现，在本级财政无法承担的情 况下，各种非常手段不可避免。一是与民争利，导 致‘‘三乱”屡禁不止；二是‘魄部钱进”，申请各 种专项转移支付，但由于分配环节不透明，跑的过 程中有许多不合理支出，用的过程中挪用、套取等 屡有发生；三是寅吃卯粮，导致县乡政府债务负担 日重，财政恶性循环。
2．人事制度。在领导干部方面，当前的领导 干部均是下管一级或两级，根本无力维护本层级的 正当利益。同时选拔领导干部靠政绩，政绩靠GDP 及其增长率；GDP增长靠投资，靠城镇化，靠基础 设施建设，这些归根结底都靠资金。一些领导为求 政绩，不切实际，不顾民力，大搞政绩工程、形象
工程，造成‘‘一代人的政绩，几代人的包袱”。更
有甚者，采用违规违纪手段搞资金，在‘致绩为 王”的时代，这样的干部往往是领导面前的‘红 人”、    ‘能人”，往往得到提拔重用，其示范效应可
想而知，目前因跑资金跑项目产生的各种不合理支
出在县乡已是见怪不怪。在工作人员方面，随着政 府职能的转变，机构也多次调整，但机构改革只解 决了浅层次的机构合并、职能调整，而深层次的人 员精简问题一直未得到解决。据统计，县乡公务员 和事业单位人员占我国公务员和事业人员的60％。 目前有收费职能的部门和乡镇超编仍很严重，同时 军转干部、士官和城镇户口的复员军人直到现在还 由政府安置工作，这部分人还在源源不断地进入县 乡行政事业单位。随着税费改革、取消农业税，这 部分人的开支来源日见萎缩直至消失，上级转移支 付的财力中没有这项开支，本级财政又不足以负
担，最终的结果只能通过与民争利的‘三乱”和挤
占套取挪用转移支付资金等手段来保证这些超编人 员的工资，以求大局的稳定，进一步加剧了县乡财 经秩序的混乱。
3．收入分配制度。目前的财政体制在一定程 度上导致了个人收入分配的不公。根据政策增长的 工资和各种福利，在县乡一级往往因为财力不足而 变成空头支票或大打折扣，或晚于省、市兑现。目 前的个人收入分配基本上以县为单位，由于所在层 级和地区不同收入也千差万别，剔除物价水平等因
素的影响，县乡层级的工作人员收入比照省、市同 等人员明显偏低，且工作条件差，致使一些县乡工 作人员心理失衡，工作效率低下。另外目前行政事 业单位的工资未同工作绩效挂钩，工资每月由财政 通过银行直接存人本人的工资卡，目前的工资结构 中没有能够扣减的项目，所以基本不存在奖勤罚 懒、奖优罚劣的措施，每年一次的年度考核评优的 奖励由于奖金少(相当一个月基本工资)和各种人 为平衡照顾等因素作用有限，干好干坏一个样，干

•B1•

万方数据
 
多干少一个样的现象没有从根本上得到改观。领导 为完成工作任务不得不哄着干、捧着干，最常见的 就是为调动工作积极性给点物质激励、为弥补大环
境下收入不公的损失变通搞一些补贴，所以，收入 分配不公和分配制度不合理是县乡财经秩序混乱的 重要诱因。
4．行政管理制度。目前的行政管理制度重结 果轻过程，重工作部署轻条件保障，重政绩轻成 本。主管部门和主管领导各强调各的重要性，缺乏 统筹安排，造成县乡疲于应付。一些领导的工作部 署脱离实际，要求超常发展、跳跃发展，一些领导 决策头痛医头、脚痛医脚，缺乏统筹考虑，缺乏治
本之策，致使县乡为完成任务不得不采取一些违规 违纪的非常规方法。比如目前的信访属地管理原 则，不管信访原因是什么都要求信访人所在地做好 稳控工作，而一些信访原因不在属地，属地领导不 具有解决信访问题的职权，往往只能花钱满足上访 者的一些要求以求得暂时的稳定。一些上访者得到 甜头后漫天要价，属地领导只有再花钱，导致恶性 循环，诱使更多人通过上访来获得额外的利益。
依照政府职能设置机构和人员。要以职设岗，
以岗定人。在最大限度地应用现有人员的基础上， 切实将不适应工作的人员分流出去，将急需的人员 补充进来，建立高效运转的政府机构，改变目前这 种大部分资金用来养人，且养的人不能适应岗位需 要的状况。要清理目前的机构和编制，严格控制使 用财政资金和变相使用财政资金的行政事业单位增 加人员，特别是依靠行政职权收费的自收自支的事 业单位要尽早改为行政单位或全额拨款事业单位， 原则上消灭这类靠行政权力收费来解决经费的事业 单位，打破‘收费——养人——收更多的费——养 更多的人”的怪圈。同时要按照政府职能的变化， 对编制和人员实行动态管理，该增则增，该减则 减，彻底打破吃‘铁饭碗”、 ‘金饭碗”现状。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）