2.明确界定“公共利益”边界，增强农地征用政策执行的可操作性
　　“公共利益”是征用农村集体所有制土地的前提条件，现实中大量存在的农地征用矛盾和冲突，都与公共利益的界定不清有关，都与被征地主体对“公共利益”的是否认可有关。为此，首先，法律法规要在学理与法理上明确“公共利益”的内涵，公共利益必须具备社会利益的共享性和不以营利为目的非营利性两个条件，也就是公共产品所具有的非排他性和非竞争性，必须具备共有公用公益的特点。其次，进一步修订和完善相应的法律法规，明确界定公共利益的具体范围和用途。其中包括：有关国家安全的国防和军事用地；国家政府机关及科、教、文、卫、体等公益性事业单位建设用地；能源、交通、水利、供电、供暖、供气等公用事业和其他市政建设用地；环境保护事业，包括森林保护、文化古迹及风景名胜区的保护、自然资源的保护等用地；社会保障事业，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等用地；其他具有受益主体不特定、受益持久且不排他的公益事业建设用地。此外，还应包括国家重点工程建设用地，地方政府经过统一规划、上级批准的建设用地，为解决城镇中低收入家庭、农民工住房，而需要的经济适用房、廉租房建设用地。公共利益的明确界定可以有效防止假公济私的征地行为发生。最后，公共利益要得到被征用土地所有人的认可。一方面，要广泛宣传、动员、沟通、协商，通过仔细耐心的政策宣讲和人文关怀，取得共识；另一方面，可以采取听证会的方式，吸收包括土地所有人代表在内的各方人士参加的听证会，对公共利益进行确认，相关当事人要充分尊重听证结果。此外，还可以采取政府及建设用地单位公示征地及补偿方案，被征地方可采取诉讼方式要求法律裁定，双方共同遵守法律的裁定结果。通过采取上述措施，可以大大增强农地征用政策执行的可操作性，避免强行征地和阻挠具有公共利益的合理征地行为。
　　3.确立科学的政绩观并将土地收益纳入监管，规范农地征用政策执行的政府行为
　　追求GDP依然是目前考核各级地方政府官员的最主要指标，而通过违规违法将大量农用地征用并转卖给开发商，以此来招商引资，推动当经济发展，通过征收高额的土地出让金，商品房开发、交易的各种费用和税收，增加地方财政收入。所以，对热衷于征地、卖地的地方政府行为就不难理解了。要改变这种状况，一是制定科学合理的地方政府官员政绩考核体系。不能仅以GDP论成败，把助推GDP的动力重点放在靠卖地以房地产带来的表面繁荣上。政府官员政绩考核的重点要转向经济与社会的协调发展、城乡公共服务的均等化，注重改善民生和提升居民生活质量和环境质量。把中低收入家庭的安居比例作为重要的考核指标。二是适当控制地方财政收入中土地出让特别是农用地征占收入的比例。农用地一旦改变属性，就具有国有土地的公共性质，出让土地的收益，中央与地方的分配比例可以进一步向中央倾斜，建议比重可占到70％到80％以上，国家从更宏观、更公平的角度通过转移支付和社会福利统筹，提高包括失地农民在内的福利水平。地方政府的收入比例减少了，热衷征地卖地的积极性也就会不高，农用地征用政策的公信度就会提高。三是将地方政府土地收益纳入到公共财政预算监督体系内。通过专门立法，收支两条线，专款专用，并且接受地方人大专门委员会的质询与监督，向社会公众公开征地款的用途与去向，使权利受到约束，从根本利益上规范地方政府行为，使农用地征用政策的执行真正取之于民、用之于民。
　　4.约束寻租行为，完善农地征用政策执行的市场机制和监督功能
　　由于农地征用过程中存在着巨大的利润空间，且必须通过行使公共权力，由政府的土地管理部门直接运作才能完成。因此，政府的公共权力和相关政策可以产生租金，用地单位或开发商通过游说、贿赂等不当手段，获得有利于自己的征地补偿政策就可以获得租金。官商合谋的行为，也就成了农地征用中腐败产生和各种矛盾不断的高发领域。为此，首先，要进一步规范和完善“招、拍、挂”的农地转让机制。对农地征用的供求活动应尽可能通过市场进行，严格控制土地市场非均衡状态下的排他与独占等行为，从而使政府在行使其土地管理职能时更加具有透明度和公开性。从长期来看，国家在宏观政策层面，应限制央企介入充分竞争的房地产市场，与民争利，在高房价中起推波助澜的作用。央企更应担负起自己的社会责任，可以探索由具有一定经济实力、一定建设资质的央企，有步骤地进入经济适用房和廉租房建设市场，在非充分竞争的房地产市场中，在遵循基本的市场经济规律前提下，获得低于平均利润的适当利润，在规范农地征用市场行为中发挥应有的作用。其次，进一步建立健全农地征用过程政府权力运用的监督机制和行政问责制度。加快土地督察员制度建设，在法律中明确政府的职权范围，保证司法的公正性和独立性；加快土地市场信息系统建设，使政府在执行政策时，更加透明和公正。最后，考虑到农地征用政策执行主体的政府公务人员，尤其是各个具体办事环节执掌审批的基层公务人员的政策执行公信力及对政策落实的直接影响，一方面，要加强政府官员的职业道德建设，使他们能够正确认识和对待手中的权力，抑制利己主义思想。提高法纪观念和廉政意识，自觉抵制权力商品化；另一方面，要加强市场伦理与商业伦理建设，使从事农地征用的建设单位和个人，树立正确、健康的市场价值观，倡导合法经营的理念，消除寻租动机。从预防和惩治两方面人手，使通过土地买卖搞腐败的预期成本高于预期收益，提高腐败的风险和道德成本，确保农地征用与补偿依法、有序进行。

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