在判断政府能力高低以及对政府权威的认同时，一个重要的指标就是看其政策执行力度，但是政策本身界定的模糊，就使政府的执行力度无法有一个衡量标准，民众在怀疑政府政策执行行为失当的时候，其问题恰恰出在政策本身的模糊性。事实上，地方政府无论是真正为了公共利益还是非公共利益需要，只要是以政府名义，打着公共利益的旗号，都可以动用公共权力，强制征收征用集体土地。为了公共利益，而公众没有意思表达权，农地所有者同样没有公共利益的质疑权和界定权，只要政府说是为了公共利益，就必须征用，这就导致了农民对政府征地政策的抵触态度，引起对政府的不信任心理，政府在民众的心目中的权威会大打折扣。究其原因，问题就出在法律对公共利益没有明确的规定，引起农民预期意愿和政府的实际政策执行之间的偏差。公共利益界定的模糊，给政府或利益集团肆意征用农地提供了机会，由此滋生了权力滥用，过度征地，大量农地流失或者农地征而不用。就我国农地征用政策执行中存在的种种问题而言，其主要原因之一就是征地政策中关于公共利益界定的模糊不清。
　　3.地方政府的利益驱动是造成政策执行偏差的直接原因
　　公共选择理论的代表人物之一尼斯卡南指出，政府官员作为具有自身利益要求的经济人，以追求其预算最大化为目标。政府的经济人假说同样适用于分析农地征用中的地方政府行为。地方政府之所以热衷土地征用、转让、买卖，其根本原因在于农地征用中产生的巨大利润诱惑。政策执行主体的任何行为尤其是违规违法行为，都可以从追求经济利益方面找到最合理的解释。现行的分税制和政府官员的考核体制更强化了这种通过农地征用获取部门利益，增加地方财政收入的冲动。为了扩大中央财政占全国总财政收入的比重，增强中央的调控能力，从1994年开始实施了以分税制为主要特征的新的财税体制，在中央与地方的分配比例上，增值税的7％和所得税的50％以上归中央财政所有。结果导致地方收入占全国财政总收入的比重大幅下降，从1993年的近80％降至目前的不足50％。而发展地方经济、增加地方财政收入、改善地方民生，是地方政府官员的重要考核指标，为官一方，要出政绩，大量的资金从何而来?于是，通过大肆征地、买地，收取巨额土地出让金，成为不少地方政府最主要、最快捷、最省劲的收入来源。加之，土地出让金一直没有纳入财政预算监督体系中，从该渠道获取的收入，自主支配的空间大，这在一定程度上助长了地方政府农地征用的积极性，甚至不惜无视政策规定，扭曲执行政策。尽管地方政府的农地征用行为要接受上级政府的监管，但由于缺乏有效的监管措施和手段，中央政府无法准确控制地方的征地行为，没有按法律规定足额收取各地区的新增建设用地的土地有偿使用费，将大量土地红利留归地方。同时，在政策执行中，由于地方政府掌握着最基本和主要的信息资源，地方政府会利用自己的代理资源在与中央政府的授权中寻找利益的突破口，使得地方政府在土地征用政策执行中由监管者、评判人变成了当事人和谋利者。基于巨大的监督成本和上下级政府间存在的共同利益，上级政府并不能在征地过程中有效防止政策执行的偏差，利益驱动成为农地征用政策执行偏差的直接原因。
　　4.利益集团的影响是造成政策执行偏差的外在原因
　　按照彼得·布劳的说法：“利益集团是一些人的组合具有共同的倾向，并采取有计划的行动，以影响政府官员和公共政策。”也就是说，利益集团是具有共同价值、利益追求和共同执行态度的行为的集合。利益集团的动机决定了它在政策执行中的作用是否是积极的。首先，在农地征用过程中，特殊利益集团，如土地开发商、媒体广告等为了赚取自身最大利润为主要动机。在地区工业发展和经济增长上和地方政府的发展目标达成一致时，特殊利益集团在体制内就会与官僚集团联盟，这样便阻碍了公共政策的执行。在我国现行的农地征用政策中，农村集体所有的土地必须首先转变成国有土地，地方政府是农地征用的唯一主体，土地供给被地方政府完全垄断，这种优越性同时也异化为特殊利益集团的庇护伞，使得“利益集团”不仅具有强大的自我保护能力，而且通过下有对策来抵消国家宏观调控政策的效能，使得中央的土地政策缩水和弱化。尤其是部分央企，本应承担起自身的社会责任，在关系国计民生的重点行业和领域发挥主导作用，但是在现实中部分国有企业却借助政府行政资源和国有资本在房地产市场形成独大局面，与民争利，导致央企炒出的地王频频出现。其次，作为现实社会生活中的人，政府官员都有自身的利益，从政也是他们的谋生手段；作为国家的公职人员始终存在公共角色与利益诱惑的矛盾之中，在政策的执行过程，时常受到利益集团的游说、压力和俘获，导致其在土地政策的执行中，不会因为行政者的公共身份而使得他们道德上具有超然性或者完全理性。“作为公务人员和普通个人，其特定的文化背景，道德观念与社会价值以及个人情趣，往往都在无形中左右其判断和选择倾向，对他在政策执行中的思维和行为不可避免地具有潜在的影响。”公共角色要求实现社会利益最优化，而私人角色的扮演则希望实现自我经济利益的最大化，在排除个人执行能力差异的前提下，公共政策执行人员具有集“公共角色”与“私人角色”于一身的双重人格属性，很容易使他们在利益集团的影响下，在得失权衡中迷失自身的身份。选择政治利益与经济利益相交点的转化与平衡，本身就包含着权与钱联姻与交易的可能，从而滋生权力腐败和商业贿赂，导致农地征用过程中的种种腐败，损害政府公共政策执行的公平与公正性。
　　
　　三、我国农地征用过程中政策执行偏差的纠正
　　
　　1.明晰地权主体，确保农地征用政策执行的合法性
　　我国农村土地制度改革的核心是土地产权改革。无论是土地家庭联产承包责任制，还是现在正在探索的土地经营权的流转，以及可能进一步采取的改革的其他形式，明确农村土地所有权主体是任何时候也无法回避和绕过的问题。因此，赋予农民稳定、明晰、完整的土地产权，明确界定土地产权及其主体至关重要。首先，修订完善《土地管理法》等相关法律法规。对农民集体土地所有权进行科学界定，明确土地产权主体的权利和义务，进一步确立农民土地所有权的主体地位，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依，有章可循。要尽快以法定形式明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的物权制度，实现农民土地产权的固定化、长期化、可继承化和市场化，切实保障农民土地财产的合法权益。其次，严格区分不同的征地目的及其不同的补偿标准。对出于公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场情况下，根据最高档次标准和最佳用途进行估价；对用于其他目的的农地征用，应该更多地引入竞争机制和谈判机制，不但要安置好失地农民生产生活，使他们无后顾之忧，而且要考虑代际人口的生存与发展。最后，进 一步明确和规范农地征用的听政制度。尽管我国法律规定了有关农村土地征用必须进行听证等条款，但实际执行的并不多，基本上处于征地及补偿标准没商量的状况。因此，需要进一步强化和规范农地征用的听证制度，政府带头依法行政，征地方案制订以后及时举行听证会，听证的主体人员应该是被征地农民，特别是征地补偿标准必须经过被征地农民的充分讨论，与政府或开发商协商谈判，在意思表达充分后达成一致，确保整个征地过程信息的公开透明。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）