国际经验表明，在一国工业化、城镇化加速发展的过程中，农用地大量转变为建设用地即工业用地和城市用地将是一个无法避免的事实。农地征用就是指将隶属于农村集体经济组织的农用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的相关规定，变更为建设用地的活动。为了规范土地使用，尤其是为了保护耕地，节约用地，国家出台了一系列规范农用地征用的法律法规、通知条例等，我们统称为农地征用政策。但“政策执行并非一个自组织和自动化的过程，而是政策制定者、政策执行者、政策目标影响者之间相互作用和政策博弈的过程”…。政策博弈的结果使政策目标与政策效果发生了偏离，其偏离的程度取决于政策的执行。正如美国行政学家艾利森指出的“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效地执行”。这说明，政策的执行对政策的实际效果起着决定性作用。我国土地管理政策的目标非常明确，这就是保护、开发和合理利用土地资源，提倡节约用地，通过实行最严格的耕地保护制度，确保农业生产和保证粮食安全。同时，在合理规划、可持续发展的前提下，尽可能地满足工业化发展的建设用地和城镇化发展的城市用地，促进经济社会的发展。然而，在我国农地征用政策的实际执行过程中，农地征用政策的执行偏差，不仅使相当数量的农民失去土地，无地可种，直接威胁我国的粮食安全；同时，也造成大量土地资源闲置和浪费，甚至囤积土地，从中渔利。伴随着农民土地权益的受损和利益诉求渠道的阻塞，引发了不少地区的失地农民针对土地征用的群体事件，直接影响到社会的稳定与政府的公信力，国家土地政策的合法性和权威性也不同程度地受到了质疑和挑战。
　　
　　一、我国农地征用过程中政策执行偏差的表现
　　
　　1.农地征占政策执行的偏差
　　农业作为国民经济的基础，粮食作为关乎国计民生和社会稳定的战略性产品，必须以耕地作为最基本的生产要素和依托。我国人多地少，用不到世界7％的耕地面积，养活了全球22％的人口。在高速工业化和城镇化的过程中，农用地大量转为建设用地，耕地面积锐减，人地矛盾十分突出，形势异常严峻。为此，党中央、国务院提出，实行最严格的耕地保护制度，死守18亿亩红线。为此，以我国《土地管理法》为主，国家出台了一系列农地征占的政策。例如，把保护耕地作为我国的基本国策，《土地管理法》第三条、第三十一条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”；国家实行占用耕地补偿制度，《土地管理法》第三十一、三十三条规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少、补多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，“采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”；国家实行基本农田保护制度，《土地管理法》第三十四条、第四十五条规定，“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上”。“征用基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，由国务院批准”。但是，不少地方政府在实际执行政策时却走了样。在申请审批时，将基本农田有意错报成一般耕地，将农用耕地有意错报成非耕地或未利用地；在建设用地控制指标上做文章，地方政府耕地保有量低于上级土地利用总体规划确定的控制指标，还通过省内或不同地区间用地指标的互相调剂和平衡，将征地总量化整为零，采取分次审批办法，逃避审批监管。有数据表明，全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2007年底的18.26亿亩，11年之内，全国就减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63％。而人均耕地从1996年的1.59亩下降到2007年的1.38亩，平均每年净减少1.240万亩，且减少速度还在加速。农地征占政策执行的偏差，使政策执行的效果大打折扣。从微观和局部来看，虽然暂时满足了地方建设用地的需求。但从长远和可持续来看，农业的基础地位受到了动摇，粮食安全受到了威胁，18亿亩的红线岌岌可危。
　　2.农地补偿政策执行的偏差
　　我国《土地管理法》、《国务院关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律规章，对农用地的征用补偿做了较为详尽的政策规定。关于土地征用补偿费，规定征收土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6－10倍；关于安置补偿费，规定每一个需要安置的农业人口的补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的4－6倍；土地上附着物及青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但在政策的具体执行过程中，许多地方政府出于自身利益考虑，或基于与利益集团的合谋，农地征用补偿政策往往被俘获，执行的一般都是政策规定补偿费标准的最低限。据已披露的农地征用补偿违规、违法案件表明，即使按最低标准支付的土地补偿费和安置补助费，也难以全部分发到失地农民手中，侵占、挪用、私分的现象不在少数。农地征用主要发生在城郊附近或经济比较发达的地区，相应的失地农民的经济损失要大得多，生活成本要高得多。失地农民重新安置和补偿后，生活水平较前提高的比例非常少，而绝大多数失去了土地的保障和稳定收入，生活水平不同程度有所下降。这也是为什么老百姓反对和抵制征用农地的原因。尽管现行农地征用补偿政策也考虑到了这种情况，并规定地方政府可以适当增加土地补偿费和安置补助费，但同时又规定，土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征收前3年平均产值的30倍。而30倍对失去土地的农民来说，又是一个什么概念呢?以南方种植水稻、北方种植小麦为例，一亩地的年收入不过1000－2000元之间，即使按现行补偿上限进行补偿，征用农民一亩地的补偿费也不过3－6万元。农地补偿政策执行的偏差，根本无法弥补农民失地的综合经济损失。此外，需要特别指出的是，现行政策还规定，“新增建设用地的有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地

方政府”，这项政策规定极大地刺激了地方政府靠卖地增加地方财政收入的积极性，有些地区地方财政收入的一半以上来自卖地所得。据浙江省某市调查，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高达49：1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1。大量占用耕地，GDP上去了，地方财政收入增加了，官员政绩有了，而留下的是失地农民的伤痛和难以化解的社会矛盾。政策执行的结果，一定程度地走向了政策设计的反面。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）