3.农地流转政策执行的偏差
　　随着我国农地产权制度改革的不断深化，国务院相继出台了有关农村土地经营权流转的政策规定。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”目前，我国以家庭分散经营为主的自发性土地流转，速度慢、规模小，无法实现土地的高效率、大规模聚集使用，难以满足工业化和城市化发展的需要。一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让少量土地，而主动放弃几辈人耕作的土地；另一方面，建设用地单位或开发商对土地的需求数量通常比较大，一般是要求联片开发，他们不可能分别地与每个农户进行谈判，因此，土地流转的供需双方都必须求助于地方政府或土地流转中介服务组织。政策规定：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这表明，地方政府在土地流转中要以公开规范的方式，通过统一有序的市场，发布充分有效的信息，执行农地流转政策。调查显示，在农地流转政策的执行过程中，只有33％的农户知道土地可以在任意农户范围内进行流转，分别有12％和5％的农户以为土地只被允许在本村范围内和本村民小组内部流转，甚至还有3％的农户以为土地流转是根本不被允许的。这说明，地方政府在土地流转政策执行中没有做好政策的宣传，政策信息的传导、辐射和反馈缺乏，导致了土地流转主体之间的信息不对称。此外，在农地流转政策的执行过程中，还存在着变相改变土地集体所有性质的违法行为，存在着改变土地用途的行为，各地出现的所谓“小产权房”就是例证。集体经济组织假借土地流转之名，损害农民土地承包权益的事件时有发生，严重影响了农地流转政策的有效执行。
　　4.农地听证政策执行的偏差
　　我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”而南京地区的调查数据表明，85.6％的被调查者表示，征地补偿费的确定没有征询农民的意见；53.3％的被调查者表示，征地时没有召开听证会；13.6％的被调查者表示，征地前没有得到征地通知。一些农民反映即使得到征地通知，也大多是口头通知，而非书面通知，而这种口头告知实际上是征地的最后通牒，并不具有任何农民参与征地过程的知情权。在农地征用过程中，纯粹为满足广大城乡居民公共利益的土地征占只是其中的一少部分，与被征占土地农户协商和签约的主体是政府部门，政府的强势自不待言，出于对公共福利水平提高的认识，失地农民也是理解和支持配合的。而大量的农用地征占目的却是利益集团的牟利行为，按理来说，协商谈判的主体应该是开发商和农用地的所有者，且双方的法律地位和谈判资格是平等，遵循的是自愿原则，结果应该是公正的，政策更应向弱势的失地农民倾斜。但许多农用地征用过程却恰恰相反。作为履行监管职能的政府，则代表开发商利益，直接与农户谈判，把自己置于矛盾的冲突一方；代表农用地所有权一方的往往是村里的极个别领导，广大村民的权利主张和利益要求往往被忽视和边缘化，真正意义上的征地补偿方案听证制度没有或者形同虚设。所谓的协议征地就变成了地方政府根据自己和开发商的利益需求，单方面的通过非协商方式从农村集体经济组织或农民手中强制获得土地，土地征用听政政策基本流于形式。
　　
　　二、我国农地征用过程中政策执行偏差的原因
　　
　　1.地权主体缺失是造成政策执行偏差的根本原因
　　我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”从理论上讲，农村集体是由农民构成的，集体所有就是农民所有。土地产权的界定形式上是清晰的，即人人有份，共同占有。但实际上并不清晰，即每个人的份额到底是多少，并没有量化。并且，集体的边界在哪里也不明确，农民拥有的土地产权只是间接的、名义上的，并没有成为土地的真正主人，在实际中，农民能把握和感受到的只有土地的使用权。对农民来说，直接交易的是土地的使用权，而交易一旦完成，农民失去的不仅是土地的使用权，还包括隐藏在土地使用权后边的所有权，是以土地使用权和所有权为主的全部土地权益，并且是永久地失去。当社会普遍关注土地补偿费太低的同时，我们更应该意识到征地过程中按照使用权确定补偿标准本身就是建立在农地集体所有制缺陷的基础上。这种政策表明，无论征地一方是开发商还是政府都没有把农民当成土地的所有者，补偿并没有包含所有权，只是支付使用权的价格。在实际征用过程中买方按照使用权计算支付买价，但在买卖行为发生后，农民的使用权失去，农民再也不可能享受土地的未来增值。按照一般的所有权逻辑，所谓的土地所有者，应该享有土地未来的收益和增值，但是，事实上，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素，土地征用只是用较低的使用权价格购买了农民的土地所有权。各级政府与农村集体常以各种名义随意分享土地收益，侵害农民的土地收益权。由此可见，在执行土地补偿政策偏差导致失地农民的利益受损，从根本上讲，就是地权主体的缺失使得利益主体被虚化。
　　2.公共利益界定模糊是造成政策执行偏差的主要原因
　　我国《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，我国进行农地征用的前提是为了公共利益，并且不以农地所有人意愿为转移，政府取得农地所有权的方式，表现出公共权力执行的强制性。只要是为了公共利益、依法进行，政府的征用行为就是没有商量余地的。如果依法征用的农地是用于国家大型能源、交通、水利等基础设施，或用于区域性的公益学校、医院、道路、绿地、广场、公园、文化遗址等，农地所有人必须出让土地，同时，政府也必须依法征用、依法补偿。但现在的问题是，目前的法律并没有对公共利益进行明确的界定，这就给农地过度征用提供了政策机会和操作空间。人们(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）