20世纪80年代末90年代初，我国原国家土地管理局就致力于推进农村集体土地确权登记发证工作。1993年，国务院为了减轻农民负担，取消了包括农村土地登记在内的一系列收费。1998年，国土资源部成立后，先后就加快农村集体土地所有权登记发证工作、宅基地使用权登记发证工作作出了部署。2001年底，国土资源部下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》。2003年，党的十六届三中全会确立了以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制的指导思想。2007年《物权法》将农民土地承包经营权和宅基地使用权界定为用益物权，使农民的土地、房屋等财产性权利得到了有力保障。同年，党的十七大提出要“探索集体经济有效实现形式”，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。2008年，党的十七届三中全会提出：要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；搞好农村土地确权、登记、颁证工作等。为此，国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，重新部署集体土地确权登记发证工作。但是，这项工作一直进展缓慢。
　　2010年，中央一号文件首次明确提出：有序推进农村土地管理制度改革，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算；力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。2011年，国土资源部、财政部和农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，农村集体土地确权登记发证工作进入了新的阶段。2012年中央一号文件提出：要稳定和完善农村土地政策，加快推进农村地籍调查，基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已达78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。虽然各地农村集体土地所有权确权登记发证工作取得了阶段性成效，但仍面临着发证率较低、工作进展不平衡、信息化建设滞后等问题。为此，国土资源部有关负责人表示，凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权确权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。2013年中央一号文件进一步提出：要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。
　　据有的学者调查，如果政府征地的成本价为100%，则被征土地的收益分配比例为：地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。从成本价到出让价之间的土地增值收益大部分被中间商和地方政府占有。如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000—8000亿元的代价，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。据党国英估算，1952—2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益7858亿元计算，相当于放弃了价值26万亿元的土地财产权。造成这些现象的本质原因，在于农民与土地物权之间缺乏紧密联系，农民集体、农民与土地之间长期稳定的产权关系没有建立起来。因此，要加快推进农村集体土地确权登记发证进程，尽快依法确认和保障农民的土地物权，为加快城乡发展一体化进程提供制度基础。
　　三、强化立法保障，建立健全农地发展权制度
　　1.加快立法步伐，创设农地发展权制度
　　我国人多地少，户均承包耕地仅7亩多，其中14个省区人均耕地低于1亩，土地已经不再是农民的“聚宝盆”，而成为名副其实的“保命田”“生存田”。但是，我国现行《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”并且，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从这些规定可以看出，国家法定的补偿依据是一定条件下的农民基本生活标准。按照这个标准，对农民的补偿虽然存在地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5—3.5万元之间。关于农地征收补偿标准的规定中，对于发展问题只字未提，农地发展权缺位是显而易见的。
　　长期以来，由于农地发展权保护的立法缺位、农地征收法律制度不健全、法律责任追究制弱化等原因，导致很多农地征收直接损害了农民的土地权益，危害农民自身发展。例如，浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高。但据统计，2000年以来，该省各类征地中给村里的补偿费是平均每亩12164元，安置补助费平均每人2377元，经过村集体提留，实际到农民手中的只有土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。根据浙江省农调队的调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。又如，据统计，中西部地区失地农民的补偿标准要低于东部沿海地区，而东部沿海地区的土地补偿费和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。

     目前，就土地制度安排而言，农民集体（名义上的农地所有者）和农民（农地的实际使用者）均不拥有农地发展权，而政府通过土地征收方式实际享有了农地发展权。我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，在农地征收中对农民增加补偿，同时提高政府征地的成本，通过市场调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而产生的国家与农民之间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法治化、合理化。为此，我国应尽快创设土地发展权制度，应在《宪法》《物权法》《土地管理法》等相关法律中规定农村集体土地发展权的概念、类型、归属、转让管理体制、法律责任等内容。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）