二、近代社会:政府与非政府组织之间形成以效率为主导的管理关系 进入近代社会以后,尤其是在西方各国的第一次工业革命以来,社会治理环境变迁发生了很大的变化,工业社会打破了古代社会治理模式中政府垄断资源分配的
二、近代社会:政府与非政府组织之间形成以效率为主导的管理关系
进入近代社会以后,尤其是在西方各国的第一次工业革命以来,社会治理环境变迁发生了很大的变化,工业社会打破了古代社会治理模式中政府垄断资源分配的局面,同时政府承担着大量的前所未有的公共责任,效率至上成了管理主义的核心价值,与之相呼应,政府与非政府组织关系表现为效率导向的管理主客体关系。 2.治理理念:政府与非政府组织的双向互动关系的价值追求。治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在一起的,是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式。[17]治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新方法,是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的。治理理念认为,一个良性的治理结构,不是单纯的政府自上而下的权威“统治”,而是上下互动的管理过程,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,进而形成一种治理中的“合作伙伴关系”,其寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。治理理念体现了一种全新的权力关系和管理规则,它是多元主体的共同参与,在这些主体之间,并没有上下尊卑之分。治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;而统治的权威则必定是政府。[18]政府虽然在治理中仍起主要作用但权力主体是平等的,权力向度是多元的,在这其中,非政府组织作为介于国家和市场之间的“第三领域”,凭借其自身的特点和优势已成为多元权力格局中的重要一极。政府在公共事务管理和公共服务中与非政府组织形成合作与互动的关系,改变了以往行政模式中公共服务提供者的唯一的局面,造成了公共管理上的政府与社会共管、公共服务中既合作又竞争的局面。在公共管理社会化以后,管理行政模式下的政府,可以逐渐将政策制定(掌舵)和服务提供(划船)分开,政府成为公共政策的制定者和监督者,能够以一种全新的视角,审视公共管理的质量和效果。同时由于它们可以把所有利害攸关的人都参与到政策制定的过程中来,保证一切观点得到听取,一切可以采取有意义行动的人和组织都受到鼓励,加入到解决问题的行列中去,因而必有助于推进社会“善治”。
3.服务行政:支撑政府与非政府组织价值导向关系的行政文化。服务行政是随着人类社会从近代社会进入现代社会 (20世纪70年代以来)而兴起的一种管理范式。服务行政的提出“不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化,而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。[19] 政府服务角色的新定位体现的是行政实践模式和行政理念的彻底转型。在这一新的管理范式中,政府既不能仅仅是扮演统治者的角色,也不能只扮演管理者的角色,而是更多地作为一个合作伙伴角色出现。合作的不同在于,它是一个互动的过程,不再存在来自某个“中心”地带的稳固的支配性行为,合作在行为上所表现出的互动也会要求进入合作过程的每一方都努力去扮演服务者的角色,以服务的精神和理念去引领行为选择。[15]17这就意味着服务必须成为公共管理的基本理念和价值追求,为社会、为公众服务应该作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。在服务行政理念下,政府不能再把公民当作统治和管理的对象,而是将公民视为公共管理的“顾客”和“参与者”,把自己看成是为公民而存在的一个公共服务的供给者。此时,政府统治和管理职能虽然还存在而且必不可少,但统治和管理只是作为服务的部分内容而被保留在政府职能之中,是为服务而存在的,服务成为政府公共管理的核心价值。当然,这并不是对权力视角和法律视角的绝然否定,而是在服务价值导向中对前两种关系合理内核的继承。[10]39在此视角下形成的政府与非政府组织关系,是真正建立在平等基础上的信任关系,非政府组织在政府的支持和监督下承担越来越多的公共管理及服务职能。
四、结语
改革开放以来,随着社会利益的多元化发展,我国非政府组织的数量总体上呈现出增长态势,据《2008年民政事业发展统计公报》显示,截至2008年底,全国共有各类法定的非政府组织接近40万个。从最近几年的发展数量来看,我国非政府组织呈加速增长态势,增长幅度逐年增大。如何应对日益发展的非政府组织,是当前我国政府必须认真探索的重要课题。非政府组织的发展能够向社会提供众多服务,如社会组织、社会管理以及利益聚集、表达和整合等等。社会发展的实践也表明,非政府组织的健康发展能够促进政府职能转变,分担政府管理事务,减少政府管理成本,提高政府公共服务的效率和质量。
审视政府与非政府组织关系的历史转换,当今世界政府与非政府组织关系正在走向多样化合作治理的伙伴关系。面对这一新型的社会治理趋势,我国政府应以服务精神为指向,积极借鉴发达国家政府在处理与非政府关系方面的成功经验,以更理性的态度、更主动的方式去建构与非政府组织的良性互动关系。为此,一些政府部门应该改变把非政府组织当作异己力量、漠视甚至敌视非政府组织等不恰当的态度和做法,改进对非政府组织的管理方式,健全非政府组织管理的相关法律法规,引导非政府组织发挥维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的积极作用,共同致力于社会主义和谐社会建设。
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