2012年中央一号文件指出，要持续加大“三农”财政支出，改善农业科技创新条件，实现农业持续稳定发展。农村公共产品是农业现代化建设的基础，改善农业科技创新条件，实现农业持续稳定发展，首先必须优化农村公共产品，提高农村公共产品的质量和服务水平。由于农村公共产品处于国家、集体、个人的中间地段或者说是共同领域的特性，投资风险极大，风险问题处理好了，既利国又利民；处理不当，既损害国家利益，又损害群众利益。近年来，在新农村建设过程中，县级政府以下的农村基础设施等基层农村公共产品一直是制约县域经济可持续发展的瓶颈，光靠国家财政资金支持还远远不够，在自身资金不足的情况下，形成了对县域金融信贷资金的大量需求，但在长期的实践中，相当部分项目都不能直接形成还款来源，造成了大量的国家利益、集体利益和个人利益的尖锐矛盾。在国家财政支持力度加大的政策背景下，如何选择共同盈利的信贷支持模式，成为基层政府和县域金融机构的重要研究课题。
　　 一、新时期基层农村公共产品信贷风险的内在特征
　　 农村公共产品是广泛分布在农村地区的能够同时被多人共同消费和使用的产品，包括纯公共产品和准公共产品两类：纯公共产品主要是农村公共设施、公共事业和公共福利的公共产品；准公共产品主要是农村基础教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村科技文化等。在经济发展的各个时期，我国政府财政对农村公共产品的供给都做出了巨大的贡献。但由于财力有限，基层农村大量的需求无法实现满足。因此，除国家财政拨款外，乡镇组织、村组织或村民自筹、银行信贷和社会力量支持等途径成为融资的重要方式。在新农村建设中，基础设施建设成为考核县域经济的一项硬指标，县级政府在依靠中央和省级财政下拨量的基础上，除了充分动员集资的途径以外，基本上是通过以政府出面的方式（或承包给个人）向县域金融机构贷款。这种地方政府背景下的贷款模式已成为基层农村公共产品融资的主要方式，成为农村公共产品建设的主渠道。但在用于农村公共产品建设的贷款中，无论是县级政府贷款、乡镇政府贷款，还是村组集体贷款或承包给个人贷款，都隐含着极大的信贷风险。其内在的风险特征主要表现在以下几个方面：
　　 1.贷款主体的模糊性。目前，农村公共产品主要散布在城区、乡镇和村落，贷款承载的主体（借款人）大体上有三种：一是县城公共产品的贷款主体，现在最流行的是政府组建投资公司，由投资公司出面向银行贷款，县级政府用财政收入偿还贷款本金和利息；二是乡镇公共产品的贷款主体，由乡政府承包给开发商，开发商向银行贷款，建成后乡政府给付开发商合同款；三是村落公共产品的贷款主体，由乡镇府承诺给钱，村委会将项目承包给开发商（或村委会没有通过乡政府自主建设），开发商向银行贷款，建成后由村委会向开发商给付合同款。这三种贷款人都不是公共产品的直接贷款主体，贷款主体看似分明，实际模糊不清。第一种贷款主体，涉及到县政府、城投公司和开发商三个，县城涉农的公共产品，由城投公司或政府出面承包给开发商，开发商、城投公司和政府三者承担了银行贷款，政府是最后的买单人，债务链条是银行追开发商（或城投），开发商追项目人、街道办或县政府；第二种贷款主体，涉及到乡政府、项目主人（比如校方）和开发商三个，债务链条变作银行追开发商，开发商追乡政府、项目主人进而追县政府；第三种贷款主体，涉及到村委会、项目主人和开发商三个，债务链条变作银行追开发商，开发商追村委会、村委会又找乡政府。债务推来推去，责任没人承担。
　　 2.贷款客体的公益性。农村公共产品的自身特征是：在农村地域范围内，供给范围不同的农村居民消费，在消费和受益上具有鲜明的非排他性和公益性。这种特征决定了农村公共产品贷款不具直接营利性的特点，针对的项目就是公益性项目。从理论上讲，在农村地域范围内的公共工程、公共教育、医疗保障、社会保障等公共产品，应该依靠政府力量供给，但在实践中，由于它的公益性特点，基层政府一般不愿意投资，即使有政策，下级政府一般观望上级政府的财政拨款来解决，被动地投入，而不是积极主动地供给，纵然中央财政拨款到位，地方财政配套部分也不一定能够到位。在基层，一个公共产品，资金往往划为三部分：中央财政下拨部分，地方政府配套部分，基层自筹部分。一般情况是，政府委托项目开发商先上马建设，然后等待中央财政、地方财政和乡村自筹的部分到位。中央财政到位后，地方配套有的姗姗来迟，有的根本不到位或者不完全到位，这就落在了基层自筹的肩上，在自筹非常困难的情况下，建设资金形成了很大的漏洞，开发商在承包之后往往叫苦连天。对基层农村公共产品项目而言，开发商实际变成了承建者或承包人，他们最后得到的实质上是劳务费而不是开发收益，它不同于商品房，因为项目本身大都无利可赢。
　　 3.贷款使用的脆弱性。农村公共产品贷款以银行为中心的信贷资金运动过程表现为“两重支付与两重归流”的运动：贷款发放给开发商实现第一重支付，开发商购买生产要素实现第二重支付；开发商销售产品（交付产品变现现金）实现第一重归流，开发商归还银行贷款实现第二重归流。基层农村公共产品项目，开发商在承建之前和政府往往有言在先，即自己先贷款垫支，政府资金到位后分次返还或项目建好后一次返还开发商的合同款，但这一承诺往往难以兑现，这就致使信贷资金在第一重归流途中就断裂，到不了第二重归流。也就是说，开发商把钱花了后却收不回所花的钱了。笔者在深入某县的调研中，从村民蒲某和其他村民口中了解到，蒲某与乡政府签订了修建该乡镇中学教学楼的承包合同，按照合同，教学楼竣工验收后，乡政府一次性付清修楼款。但教学楼竣工验收后，工程价款分文未付。蒲某多次索要未果，遂于开学之际，当着学生的面，泪流满面地将校门锁住，每锁一次乡政府给一部分款项，由于蒲某欠农民工工钱及材料费、信用社和民间贷款本息数额较大，只得东躲西藏不敢回家。这类案例在基层并不鲜见，开发商使用贷款和政府给付开发商垫支款不能同向对等，即开发商贷款制作的产品无法变现，信贷资金第一重归流无法实现，说明基层农村公共产品在贷款的使用上非常脆弱。
　　 4.贷款偿还的扯皮性。在社会调研中，我们从某县2010年通村公路建设项目计划来看，全县计划建设94条混凝土通村公路，连接（含经过）124个行政村，建设里程227.64公里。总投资4，154.6万元，其中国家财政补贴3，557.1万元，缺口597.5万元需要自筹，自筹的基本办法是地方政府向县域金融机构贷款，用地方财政收入偿还贷款本金和利息。这里隐含的风险是政府能否积聚足够的财政收入按期归还贷款，政府的信誉到底能不能落实，如果财政收入历年陈欠，入不敷出，加之地方政府要员频繁流动，会不会出现新官不理旧账等等。公共产品的公用性质决定了公共产品消费的非排他性和供给的非排他性之间的矛盾，简单地说，就是人人都想享用，但谁也不想去修建。事情是好事情，但没人出钱。笔者了解到这样一个案例：地处穷乡僻壤的某县某村，响应上级精神，老书记组织改造修建了一条生产性道路，为付清拖欠工程款，村组织向信用社贷款3，000元予以支付。贷款到期后，由于村子困难，拖欠了5年，在信用社不断上门催收的压力下，老书记和新任村支书二人分摊还清了拖欠本利合计共9，000余元。老支书为偿还信用社贷款向个人高息贷款5，000元，几年后本利举债达1万余元，老支书找到乡政府，乡政府推到县上，跑到县上要，县上说让乡里解决，就这样来回踢皮球。  二、基层农村公共产品信贷风险的体制缺陷 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）