在我国加快推进全面建设小康社会的过程中，以城乡差距、工农业差距扩大为标志的城乡二元结构，已成为经济社会发展的瓶颈。这种二元结构的产生有其深刻的背景，既是我国在长期以农业为主的国民经济基础上，集中推进工业化、城市化的衍生产物，也是市场化条件下要素资源按照逐利的本性向工业和城市集中的现实反映。表现在农村金融方面，就是商业性金融发育不足，农村金融体系不完善，金融机构撤离和资金抽离现象严重，扭转这种局面，需要政府从以工补农、以城带乡的大局出发，通过扶持政策性金融先期介入来建立和完善市场，优化农村金融生态，为商业性金融和其他社会资本的进入创造条件，促进资金“回流”农村。从新农村基础建设的实际需求看，也需要扩大政策性金融的支持作用。据有关部门测算，到2020年实现全面小康目标的时候，我国新农村建设新增资金需求约为15万亿元。由于农业是弱质产业，特别是需求较大的农业基础建设周期长、风险高，商业性金融大规模介入的意愿较低，受财力所限，我国不可能像发达国家那样提供直接和长期的财政支持，较为现实的做法是通过政策性金融对涉及三农的基础建设给予持续性的巨额支持，化解三农需求与财政、商业金融难以集中投入的矛盾。
　　
　　一、农业政策性金融的国际经验借鉴
　　
　　上世纪80年代以来，国外政策性金融体系整体出现转型和分化，有的因经营不善而被兼并或重组。有的转为商业化经营机构，但农业政策性金融由于其特殊使命，却在各国不同程度地加强。国外农业政策性金融发展比较成功和具有代表性的，有美国、日本、法国、印度、泰国等国家的农业政策性金融机构。
　　1、立法保障。国外农业政策性金融机构基本都建立在专门法律基础之上，如，美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》，并相应成立农业信贷管理局、农场信贷银行、联邦农业抵押公司和联邦农业信贷银行融资公司；日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库，其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定；印度于上世纪80年代依据《国家农业和农村发展银行法》成立国家农业和农村发展银行。通过立法，明确政策性金融机构与政府、中央银行、商业银行的关系以及政府的支持方式等，将其性质、地位、经营管理与政府机构及商业银行区别开来，按照法律进行监管。而我国至今也没有一项政策性银行法律，从政策性银行建立及其后续的改革发展事宜，均以政府文件的形式来予以明确。
　　2、资金来源。国外农业政策性金融机构基本由政府出资或由政府出资控股，资金来源较广，各有侧重，美国主要是发行由政府担保的债券，日本是以邮政储蓄资金和简易人寿保险资金为主，法国主要是吸收公众存款和单位定期与活期存款、发行债券以及国家财政拨付，印度主要是发行政府担保债券、中央银行再贷款、向外国政府或国家金融机构借款等，泰国则可以吸收公众和商业银行这类低息存款。我国农发行2004年7月以前主要依赖人民银行再贷款，再贷款占全行总负债的比重维持在90％以上。其后5年，通过拓展市场化融资逐步减轻对央行再贷款的依赖，至2009年末，发行政策性金融债券100期，筹融资余额达1.25万亿元，占总负债的77.4％，跃居成为全国银行间债券市场的第三大发行主体。
　　3、政策支持。各国政府普遍在税收、利息补贴、损失补贴等方面对农业政策性金融机构予以政策支持，形成比较健全的风险控制和补偿机制。一是壮大资本。法国农业信贷银行开展长达50多年的中长期贷款业务，几乎全来自于国家资助；泰国1996年创立的农业和农业合作社银行，其资本金已由40亿铢扩增到489亿铢，大部分为财政注资。二是减免税收。印度、泰国对农业政策性银行免交所得税、附加税和其他关于收入、利润、收益方面的税收。三是贴息和补偿损失。美国、法国对农业贷款普遍实行贴息制度：日本的农林渔业金融公库在管理上直属于财政部门，财政干预较多，提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等。四是实行有差别的存款准备金制度。美国、英国、日本、泰国等国家中央银行要求农村机构缴存的准备金比例均低于城市商业银行。我国农发行所享受的政策支持则很有限，除收购贷款免印花税外，不享受其他任何税收减免政策，贷款贴息及损失补偿仅限于政府指令性政策性贷款，且与同业同等缴存存款准备金。
　　4、支农模式。一是按组织结构区分，有单一结构型和复合结构型，前者只设一个金融机构，没有或很少有分支机构，往往只从事农业政策性金融批发业务；后者分支机构多且遍布全国，可直接从事部分或全部农业政策性金融零售业务。二是按资金运用区分，有直接贷款和间接贷款两种，也就是“零售”和“批发”的关系。三是按业务运作区分，有单轨运行和双轨运行，前者只从事政策性业务，后者同时从事政策性业务和商业性业务，政策性业务执行政府指令，商业性业务严格按商业化原则管理。我国农发行为复合结构型，直接向涉农企业发放贷款，不向农户个体放款，实行政策性业务和商业性业务双轨运行。
　　应当说，各国农业政策性金融的发展模式、功能定位、管理机制各不相同，与各自的国民经济特点和执政理念密切相关，如美国的政策性金融体系强调对弱势经济个体的保护，维护自由竞争制度；德国政策性银行的支持重点包含了中小企业、基础设施、重点行业等诸多领域，符合该国银行功能全面化的一贯传统；同时，在实践过程中各国的政策性金融也都有各自的长处和不足，如日本的政策金融机构存在行政化主导和政府的过度干预的弊端，因此，在学习借鉴各国农业政策性金融经验的同时应结合我国国情取长补短，择其善者而用之，避免照搬照抄。
　　
　　二、完善我国农业政策性金融制度
　　
　　我国农业政策性金融起步和发育较晚，并且在制度安排上存在缺陷，亟待加以完善。以下四个问题应优先解决。
　　首先是健全法律保障的问题。缺乏法律保障对发挥农发行支农职能带来许多弊端：一是职能定位不清晰。农发行成立15年始终没有一个明确的支农定位，无法确立长远经营战略，其“三个发展阶段”的形成，固然是政策性金融的经营方向，必须依据国家政策调整而调整，但也因缺乏法律保障。使其支农思路长时期陷于混乱。二是作为国家政策性银行的地位受到挑(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）