战。国外农业政策金融由于有立法保障，因此在支持农业发展中具有不可替代性和权威性。而我国农发行存在的意义与价值则始终受到质疑，特别是最近几年，由于在业务发展过程中与商业性银行竞争的问题，农发行一度饱受业内指摘。三是政策支持难以到位。农发行成立以来资本金一直就没有补充过，在统筹安排财政支农资金方面不拥有话语权，在风险控制和补偿机制方面没有充足保障，在监管上接受与商业银行相同的标准。上述方面，均不同程度抑制了农发行的积极性。因此，完善我国农业政策性金融制度必须立法先行。考虑到目前国家开发银行已完成商业化改造，进出口银行也正开展相关改革，因此可制定专门的《中国农业发展银行法》或《条例》，从法律层面确定相关重要事项：一是在职能定位上，明确农发行农业政策性银行的性质；二是在业务范围上，明确农发行业务范围随国家农业政策进行调整的原则；三是在公司治理上，明确农发行实行现代公司治理机制；四是在风险控制和补偿机制上，明确国家对农发行在货币、财税等方面的扶持政策；五是在监管机制上，实行区别于商业银行的监管模式和考评体系。
　　其次是筹集低成本支农资金的问题。农发行以国家信用为基础，不组织个人存款，这种特性某种程度上使之资金成本要高于同业。而农发行投放贷款执行人民银行同期同档基准利率，基本不上浮，对一些优质企业还采取适当下浮利率政策，如果没有一定规模的稳定的低成本资金，就难以长期保持让利“三农”的热情。就可能更多地选择一些风险相对较低、回报相对较高的农业信贷项目，以维持财务上的可持续，而这与农发行扶持弱质、弱势农业的办行初衷是相悖的。农发行市场发债取得较大成功，一方面适应了国际农业政策性金融扩展市场化融资渠道的趋势，获取了大规模的支农资金，但另一方面，和人民银行再贷款相比，金融债券融资筹资成本相对较高，且易受市场波动影响。农发行迫切需要解决筹集长期、稳定、低成本资金的问题，使其支撑农业基础建设具有可持续的资金来源。可考虑一是赋予农发行在财政支农资金方面的话语权。我国财政支农资金与农发行信贷计划缺乏关联性，应注重二者的黏合效应，统筹安排形成支农合力。可通过国家财政专项拨款、建立农业基金等形式充实农发行资金来源，并归集各类财政支农资金由农发行统一代理拨付，保证财政支农资金不“外流”。二是对农发行开展政策性业务所需资金，完全由人民银行提供低息优惠贷款或由财政直接拨款保障供给。三是在继续加强农发行市场发债工作，使其成为引导社会资金“回流”农村的重要载体的同时，可比照国外做法，研究制定相关农村信贷服务政策，明确规定商业银行、邮储银行上一年度存款余额比例以适当利率转存农发行，实现“引导”与“强制”相结合。四是将各类社保资金纳入农业政策性金融资金来源范畴。
　　第三是完善风险控制和补偿机制的问题。应综合运用财政、税收和货币优惠政策，建立健全对农发行的政策扶持长效机制，确保其顺利贯彻党和国家的农业经济政策。一是完善财政扶持政策。可通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式，补充农发行资本金，使其资本充足率不低于商业银行。要完善中长期贷款补偿机制。农发行的信贷业务中，政策性贷款损失财政予以兜底，商业性贷款损失财政不予兜底。农发行近几年开展的农业开发和农村基础设施建设等中长期贷款业务，被列为商业性业务，说白了，农发行一方面要替政府做事，一方面却要自担风险，这显然不尽合理。从本质上讲，农发行的信贷业务都带有明显的政策性特征，支持的重点为发展前景看好而因为当前投资收益较低需要政策扶持的弱势产业，并且由于支持对象的普遍弱质性，农发行的业务经营不可避免会出现亏损，因此，只要是由于政策原因出现的亏损，都应建立相应的补偿机制。可建立农业风险基金专项对政府指令性及指导性农业项目贷款本息进行补贴，将政府主导项目列入财政预算实行先贷后拨机制。二是实行税收优惠政策。对农发行开展的政策性业务，应减免营业税及所得税用于充实资本金，并允许在税前增提呆账准备金。三是实行适当的货币政策倾斜制度。比照商业银行，把对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。降低或取消对农发行的存款准备金要求，增加其可运用资金，增强对农业投入的能力。四是加快健全农村信贷担保机制。政府应加大对农村信贷担保体系建设的支持，建立由政府牵头出资、农民和农村企业参股的专业化信贷担保机构，有条件的可扶持建立农村信贷担保基金。着力完善农业保险机制，根据农业经济发展要求逐步扩大农业保险范围。
　　第四是强化政策性金融的市场主体地位问题。考虑到农业政策性金融服务的特定范围具有高风险、低收益的突出特征，如何既充分履行政策职能，又保障和提升政策性金融持续发展能力，对各个国家都是一个具有挑战性的难题。解决好这项难题，除了加强政策扶持，关键是要贯彻市场化原则，赋予政策性金融完全的市场主体地位，避免行政主导和过度干预的影响。一是按照现代银行的通行规则建立健全政策性银行的治理结构、经营机制和管理体制，以增强自身的风险管理和内部控制能力。抓紧启动政策性银行的股份制改革，在坚持国家控股的前提下，引入具有拥有先进管理经验、与“三农”关系密切的战略投资者，既扩充政策性金融的资本实力，增强服务的针对性和灵活性，又促进内部管理体制和机制的不断完善。二是允许政策性银行在国家政策范围内有充分的经营自主权，在经营范围上，避免对政策性金融机构画地为牢，过分束缚，允许其参与合理的市场竞争，通过市场机制的磨练提高金融服务水平和管理水平，同时也为各类涉农客户提供更加充分的选择权，促进金融资源在城乡之间的自由流动和优化配置。三是健全政策性金融的激励约束机制。坚持市场化管理的基本思路，客观评价和考核政策性金融的经营绩效，在确保国家政策执行到位的前提下，落实按绩效挂钩奖励的分配机制，允许政策性银行留存一定比例的利润用于挂钩奖励，充分调动和保护政策性银行的积极性，提高可持续发展能力。
　　
　　三、政策性金融支撑农业基础性建设的基本思路
　　
　　(一)将农业基础建设中长期贷款纳入政策性贷款范畴。农业基础建设周期长、投入大，改变农业基础薄弱的状况，搞好大规模、高标准、持续发展能力强的基础设施建设需要巨额和持久的资金投入，在民间资本、市场资源短期内无力单独承担的情况下，农业基础建设的投入带有明显的公益性质，为此应将农业基础建设的中长期贷款纳入政策性贷款范畴，以利于强化政府和财政在支持农业基础建设中的责任和义务。特别是对政府应承担的建设性任务，在不具备大规模投入财力的情况下，可实行财政投入与农业政策性信贷资金相结合的方式。将此类贷款纳入政策性贷款范畴，一是有利于发挥政府调控作用，研究和解决好社会性、公益性、基础性事业建设的问题；二是还贷付息资金来源有较可靠的保障，能够增强农发行的安全感和积极性。 对政策性中长期贷款项目，由中央政府予以贴息。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）